Мобільний додаток

Транскордонне співробітництво: нові можливості для громад

23.07.2020 р., 19:22

Переваги та можливості транскордонної співпраці для мешканців громад. Чи можуть вони самостійно співпрацювати з іншими громадами, містами, або регіонами інших держав? Чи мають громади безпосередньо межувати одна з однією для того, щоб ефективно співпрацювати? Чи успішніші поліетнічні громади в транскордонному співробітництві? Про це все говоримо в ефірі Українського радіо з директором аналітико-дослідницького центру Інститут міста Олександром Сергієнком та виконавчою директоркою Асоціації "Єврорегіон Карпати-Україна" Галиною Литвин.

Для початку давайте розберемося із правовою базою, правовою основою, як все це відбувається. Адже Україна бере участь у договорах Ради Європи з питань транскордонного співробітництва. Пане Олександре, які взагалі зобов'язання і переваги надає нашій державі участь у цих угодах?

СЕРГІЄНКО: Перш за все надає можливість співпрацювати місцевим владам, або місцевим громадам, які розділені кордоном. Режим пересування там більш вільний. І тому є всі можливості зав'язувати більш тісні стосунки. Там ціла низка є декларацій, хартій, які дозволяють реалізувати цю можливість. Добре це видно на прикладі Європи, тому що, на жаль, у нас накопичувалися протягом останніх століть звинувачення поляків на українців, українців на поляків, інших сусідів. Саме проста співпраця, спілкування дає змогу зняти всі питання, залишити їх історикам. А громадам і простим громадянам жити далі.

Пані Галино, я хочу насамперед додати до вашої біографії і до історії асоціації, яку ви представляєте, такий цікавий штрих, що одна із практик -Асоціація "Єврорегіон Карпати-Україна" у 2019 році перемогла в конкурсі "Кращі практики місцевого самоврядування", який щорічно проводиться Міністерством регіонального розвитку за підтримки Ради Європи в Україні.

Чи була ваша практика пов'язана із транскордонним співробітництвом? Я так розумію, що ви мали можливість більше з практичної точки зору переконатись чи можна насправді втілити в життя права і можливості, які надають міжнародні документи, договори з радою Європи?

ЛИТВИН: Хочу зазначити що "Єврорегіон Карпати" є першим єврорегіоном, який створений за участю України на території України в 93 році. І, очевидно, що, співпрацюючи з нашими партнерами з Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії в рамках нашого об'єднання, ми намагаємося переймати кращі практики і підходи до не лише транскордонного співробітництва, але і до підтримки місцевого і регіонального розвитку в прикордонних громадах. І, власне, відзнака Мінрегіону і Ради Європи за кращу практику стосувалася такого децентралізованого підходу до того, що наша асоціація, яка об’єднує понад 60 органів місцевого самоврядування чотирьох Карпатських областей, базуючись на кращих європейських практиках і стандартах, в тому числі, базуючись на процедурах, які діють в рамках регіональних операційних програм наших сусідів, які є членами Європейського Союзу, має власний фінансовий інструмент, який щороку підтримує понад 30 проектів місцевих громад. У нас пріоритетом у 2018 році в рамках нашого цього фінансового інструменту програми підтримки ініціатив місцевих громад була співкордонна співпраця. Тобто, ми розуміємо, що, межуючи з чотирма країнами Європейського Союзу, "Карпатський Єврорегіон" повинен звертати надзвичайно важливу увагу на те, як допомагати місцевим громадам: А - налагоджувати транскордонне співробітництво, Б -  бути ефективним у здійсненні співпраці, і В - залучати кошти Європейського Союзу, спрямовані власне на співробітництва на нашій території.

Продовжимо з'ясовувати такі юридичні певні моменти - хто може бути суб'єктом транскордонного співробітництва?

СЕРГІЄНКО: Законодавство визначає два суб'єкти. Це - громади в цілому, рішення від особи яких ухвалюють місцеві ради. І - влади, тобто голова громади, або рада, може ухвалити рішення про співпрацю з радою сусідньої держави, сусідньої громади, яка знаходиться за кордоном.

Тобто, в будь-якому разі ця співпраця здійснюється тільки на рівні громад? Не областей, не районів?

СЕРГІЄНКО: Зараз точно не можу сказати вам, але практика показує, що найбільш ефективним є взаємодія саме на рівні громад, а не на регіональному чи на субрегіональному рівні.

Пані Галино, що ви можете сказати щодо ефективності і можливості співробітництва в принципі? На якому рівні вона найкраще виходить?

ЛИТВИН: Насправді тут усе залежить від проблем, на вирішення яких  спрямоване власне співробітництво, і того рівня органів влади, до компетенції яких ті чи інші проблеми належать. Візьмемо транскордонну ріку, яка тече з України в Польщу, і, відповідно, прикордонні території громади відчувають вплив від екологічної ситуації навколо ріки. Тоді ми говоримо, що це питання громад. Але якщо ми говоримо про доступність прикордонних територій, про транспортну інфраструктуру, треба подивитися хто є власником цих доріг, які власне забезпечують доступність регіону. І тоді ми будемо говорити про транскордонне співробітництво на субрегіональному чи регіональному рівні. Тому в першу чергу, мабуть, варто думати про напрямки і сфери транскордонного співробітництва, а потім вже про рівні влад, до компетенції яких належить питання тих, чи інших сфер.

Але громада - це фактично виходить найнижчий рівень, на якому можна співпрацювати. Окреме село, скажімо, уже немає таких можливостей?

СЕРГІЄНКО: Громада - це базовий рівень. Якщо бути точним, то в Конституції, законодавстві України визначаються територіальні громади, як базовий рівень. Зараз взагалі говорити про окреме село, чи селище втрачає сенс. Тому що у нас Кабінетом Міністрів визначено громади, ОТГ, частина з яких - приблизно половина  - на половині території України вже створена. І частина поки що існують на папері, але вже ухвалено Верховною радою рішення: 25 грудня пройдуть перші вибори і будуть утворені ради нових громад та обрані місцеві голови.

Транскордонне співробітництво можливе лише між тими громадянами, які географічно межують одна з одною, чи це не обов'язково?

СЕРГІЄНКО: Логічно, щоб це були сусіди, але це не є обов'язкова умова. Тим паче, що, справді, приклад тієї самої річки - вона може бути з одного боку кордону, з іншого боку, протікати через території, які безпосередньо не межують із сусідньою громадою. Але проблема є одна - екологічний стан. Тобто, які природоохоронні заходи можна спільно зробити. Тому ця умова не є обов'язковою.

Як з практики, пані Галино?

ЛИТВИН: Щодо суб'єктів - тут є різні трактування власне в Україні і в країнах Європейського Союзу, якщо  що ми говоримо про транскордонне співробітництво України з країнами Європейського союзу.  По-перше, наша держава - це одна з дуже небагатьох держав, яка має закон про транскордонне співробітництво в своєму пакеті законодавства. Власне законом визначено і суб'єкти транскордонного співробітництва. І крім громад, це є їхнє об'єднання, і це є місцеві органи виконавчої влади. Тобто, ми трошки виходимо за межі того, про що ми спілкувалися. І в законі не визначено, що ці громади мають розташовуватися безпосередньо біля лінії кордону, що це співробітництво має відбуватися виключно з громадами, чи іншими суб'єктами, які межують по той бік кордону. Тобто, в Україні трактування власне транскордонного є достатньо широке. Натомість, якщо ми візьмемо Європейський союз, транскордонне співробітництво є частиною європейської політики згуртованості. І там вже підхід територіальний є доволі чіткий і жорсткий. І часто навіть обмежуються територію, довжиною 30 км від лінії кордону. Тобто, тут треба дуже делікатно підходити і розуміти що саме ми вкладаємо в транскордонне співробітництво з українського боку, якщо ми маємо партнерів з боку Європейського Союзу, що викладається суть транскордонного співробітництва у наших партнерів.

Для того щоб зрозуміти таку практичну складову, я вам наведу один цікавий приклад.

Приклад співпраці, як вона може бути ефективною, як не дуже ефективною. Але мій приклад буде більше на державному рівні. Буває так, що в силу певних географічних обставин, ну, не вдається реалізувати ті чи інші проекти. Так було із Базельським аеропортом, наприклад. Це така одна з найвідоміших, напевно, і найвражаючих історій, пов'язана із транскордонним співробітництвом. Він відкрився одразу після Другої світової війни у 46 році. Але будівництво неможливе було на території Швейцарії, оскільки ця місцевість гірська і побудувати аеропорт було неможливо. Було укладено угоду з урядом Франції і досягнута домовленість між авіалініями обох країн про те, що цей аеропорт є спільним. Хоч він на території Франції, але ним користуються дві країни.

У нас є аеропорт "Ужгород", який вже чотири роки нормально не функціонує. Причин тому багато: там і не дуже досконала злітно-посадкова смуга, і недостатній рівень інших технологій, які дозволяють великим авіакомпаніям ним користуватися. Але одна із них полягала у тому, що цей аеропорт, а точніше, його злітно-посадкова смуга розташована в 100 метрах від кордону. І для того щоб сісти, або злетіти, літаку потрібно перетнути кордон Словаччини. В 16-му році закінчилась дія угоди про це. І от цього року, 10 червня, на засіданні уряду ухвалено проект міжурядової угоди щодо умов використання частини повітряного простору Словаччини визначеними українськими перевізниками у міжнародному аеропорту "Ужгород". І зараз уже Кабмін уповноважив Міністра інфраструктури підписати цю угоду. Процес, я так розумію, триває. І, до речі, на одному з етапів цих переговорів розглядався варіант спільного використання зі Словаччиною аеропорту "Ужгород". Але він не отримав достатньої підтримки. Це на державному рівні. І для того, щоб зрозуміти наскільки важливе транскордонне співробітництво.

На рівні громад, які є приклади конкретної співпраці, які проблеми українським громадам вдалося вирішити за підтримки у співпраці з закордонними колегами?

ЛИТВИН: Я, мабуть, почну приклад, який мене дуже надихає. З прикладу на іспансько-французькому кордоні, де на кордоні розташований госпіталь. Його частково фінансує французька сторона, частково іспанська, оскільки обом країнам дешевше отримувати одну лікарню, яка буде обслуговувати гірські території по обидва боки кордону, ніж будувати два госпіталі. Але це тому, що не існує бюрократичних перешкод. У нас, навіть коли, скажімо, стається надзвичайна ситуація на кордоні і швидше добратися пожежній машині скажімо з польського боку на український, чи навпаки на словацький, чи на угорський, це фактично зробити неможливо, враховуючи час процедур перетину кордону. Але тим не менше, завжди треба шукати ті точки дотику, і ті форми взаємодії, і форми співпраці, які є можливими до реалізації на рівні місцевих органів влади, місцевих громад. Одним з найвдаліших прикладів, яким хочу поділитися, але це також приклад, який дозволяє усвідомити як довго тривають процедури, якщо ми говоримо про транскордонне співробітництво, є приклад ініціювання відкриття пункту пропуску Нижанковичі-Марковіца між Львівською областю і Підкарпатським воєводством. Ініціатива від місцевих органів влади по обидва боки кордону має 20 років. 10 років тому вперше органи місцевого самоврядування районного рівня ініціювали проведення грандіозних днів добросусідства на самому кордоні із сценою, розташованою прямо на лінії кордону з широким колом заходів, для того, аби привернути увагу центральних органів влади до того, що автомобільні пункти пропуску потрібно розбудовувати. Сьогодні ми маємо 2020 рік. І лише цього року ведеться фізичне будівництво пункту пропуску. Але ми переконані, що якби місцеві громади у свій час 10 років тому, не привертали б увагу до цього питання, то нічого б не було.

Дуже тішить, що громади не лише ініціюють і привертають увагу до цього питання, але власне, якщо ми говоримо лише про цей пункт пропуску, то самі місцеві громади залучають європейські кошти в рамках програми транскордонного співробітництва аби забезпечити покращення дорожнього покриття в рамках своїх громад. Для того аби разом з пунктом пропуску також доїхати до цього пункту пропуску, який би в належному стані відповідав би стандартам безпеки руху, який є в Європейському Союзі. Це, можливо, невеличкий приклад, але є таким прикладом натхнення щодо того, що маленькими кроками, маленькими ініціативами, але системно працюючи над вирішенням питань транскордонного співробітництва, таких результатів вдається досягти.

Можливо, були якісь конкретні приклади інвестицій у наші громади якихось спільних бізнес-проектів, що вплинули на економіку громад?

ЛИТВИН: Коли в Україні існувала можливість створення спеціальних економічних зон, у нас на прикордонні, в Яворівському районі дуже ефективно функціонувала економічна зона, в якій дуже активно інвестувала польська сторона. Оскільки це було близько до кордону. Але, на жаль, нестабільна ситуація із законодавством України, і ліквідація економічних зон призвела до того, що не лише припинилися економічна діяльність інвестицій з боку польських транскордонних партнерів, але в принципі знизився рівень довіри. З іншого боку, якщо ми подивимося на фінансові інструменти Європейського Союзу у сфері транскордонного співробітництва, які доступні в Україні, а таких інструментів є 4 - це  програма транскордонного співробітництва "Чорне море: Україна-Румунія, Україна-Угорщина-Словаччина-Румунія і Польща-Білорусь-Україна", жодна з цих програм не передбачає, більше того забороняє підтримку бізнесових проєктів, підтримку проєктів, які мають на меті генерування якогось прибутку для бенефеціарів. Тобто, перш за все створюють передумови для місцевого розвитку в прикордонному, чи регіональному розвитку, але, на жаль, власне донор Європейський союз не підтримує проєктів бізнесових. І це насправді є дуже великою проблемою і великим викликом. Ми розуміємо, що взагалі сама філософія і суть транскордонного співробітництва це - нівелювання патології, які існують на кордоні, які пов'язані з тим, що є різні рівні соціально-економічного розвитку по обидва боки кордону. І поки будуть різні рівні розвитку, доти буде проблема і потреба в посиленні і підтримці транскордонної співпраці. А оскільки підвищити рівень соціально-економічного розвитку, не звертаючи увагу на економіку, на підтримку малого і середнього підприємництва у прикордонні практично неможливо, то, мабуть, варто на державному рівні ініціювати переговори з нашими партнерами в Європейському Союзі, аби серед пріоритетів транскордонного співробітництва підтримка бізнесу в прикордонних територіях знайшлася і знайшла своє відображення.

Пане Олександре, можливого згадаєте інші успішні практики, а можливо підкажете що було б для громад українських найзатребуваніших зараз у контексті співпраці транскордонної?

СЕРГІЄНКО: Щодо аеропорту "Ужгород" я згадав аналогію. Приклад не пов'язаний з транскордонним співробітництвом, але дуже показовий. Минулого року мені довелося їхати у відрядження в Кривий ріг. І я їхав назад потягом, а туди поїхав маршруткою щоб переночувати і на свіжу голову працювати. Моя подорож тривала 11 годин. Це було жахливо просто! Ці дороги були жахливі. І я там на місці поцікавився: "Скажіть, у вас є аеропорт?" "Так, є!"  "А чому я не зміг літак знайти якийсь, який сюди літає з Києва?" Кажуть"Тому, що літаки літають лише у Туреччину і в Єгипет".  У нас є маса аеропортів, які можна було б використовувати для внутрішніх рейсів, але вони, на жаль, не працюють. Щодо теми. Я відштовхуюсь від останньої тези пані Галини, що на державному рівні. Я вважаю якраз навпаки: зараз Міністерство регіонального розвитку, мабуть і депутати різних фракцій працюють над змінами до Закону "Про місцеве самоврядування", пов'язані з третім етапом реформи децентралізації. Тобто тепер, коли в нас нові райони, нові громади, необхідно внести зміни в низку законів, зокрема в цей закон про самоврядування, про місцеві державні адміністрації, податковий і бюджетний кодекси. Я вважаю, що в цьому законі треба надати право місцевим громадам зав'язувати транскордонне співробітництво, не лише прикордонне, а транскордонне, з усіма громадами, з якими вони захочуть. Для мене яскравий приклад Києва, коли розроблявся новий генеральний план до 2040 року, була презентація на початку року. То мер Віталій Кличко запросив з власної ініціативи розробників генплану з Німеччини, тому що там є досвід розроблення генпланів так званих компактних міст. Тобто місто, яке не екстенсивно розвивається, не розширює свої межі, а в фіксованих межах. Зараз Київ теж розвивається лише в тих межах, які визначені на сьогодні. Плануються абсолютно невеликі зміни, пов'язані чисто з технічною інфраструктурою. Але експансії, яка була в попередніх генпланах, немає.

Тобто, можна сказати, що ефективним виявилося співробітництво?

СЕРГІЄНКО: Думаю, що таких тем можна дуже багато знайти, коли на заході є досвід, який можна використати тут. Два приклади в Україні технопарків в невеликих громадах. Це місто Тростянець, тільки не Львівської, а Вінницької області. Чортків Хмельницької області. Де мери цих міст пробили ідею створення технопарків і мають домовленості саме з іноземними компаніями, які дали згоду, що вони там розташують свої виробничі потужності. І треба максимально сприяти таким ініціативам. Тому що - створення робочих місць, робота в своєму місті - це дуже важливо.

А мешканці поліетнічних громад мають якісь переваги у транскордонному співробітництві?

ЛИТВИН: Безперечно, що так. Завжди культурна спадщина, історична спадщина є одними з важливих питань. І, звичайно, що кому як не громадам поліетнічним бути бенефіціарами таких ініціатив і таких спільних проєктів. Крім того, коли ми говоримо про поліетнічні громади, розуміємо також про культурну близькість, навіть такі трошки примітивні питання, як розуміння мови свого сусіда, розуміння традиції свого сусіда. Це дуже важливо. Але насправді хочу повернутися до питання того, з ким громади мають співпрацювати. Нам дуже важливо знати своїх сусідів і знати законодавство своїх сусідів. І розуміти хто за що відповідає по той бік кордону. Якщо ми говоримо про медицину, базовий рівень, чи субрегіональний рівень, саме там ми будемо шукати партнера для вирішення спірних питань у сфері охорони здоров'я. А якщо ми візьмемо до уваги сферу дорожньо-транспортної інфраструктури - хто відповідає за дорогу по той бік кордону? Такий рівень місцевого самоврядування відповідає.  Відповідно ми будемо шукати собі партнера серед того рівня, аби знайти точки дотику і спільно вирішувати проблеми,  які не лише у нас болять, але й у наших сусідів.

СЕРГІЄНКО: Я згадав чудовий приклад транскордонного співробітництва, це Чернівецька область, селище Кельменці, де селищний голова Сергій Буняк. Вони вже багато років у себе культивують футбол. Там практично весь старий Кельменецький район грає в футбол, там в кожному селі своя команда. І у них відбуваються регулярні міжнародні змагання якраз з сусідніми громадами Молдови. Це чудовий приклад того, як на місцевому рівні можна підтримувати гарні стосунки, розвивати спорт, виховувати молодь, бійцівський дух. Але теж сумні алюзії, тому що ми працювали з громадою, був у нас проєкт від Інституту громадянського суспільства, я  там був експертом. І працювали над проєктами для того, щоб виграти грант Європейського Союзу. Нажаль, Мінрегіон так і не спромігся провести цей конкурс. І багато проєктів які готувалися на нього, вони просто зараз вкриваються пилюкою. Хоча це був би дуже сильний поштовх для багатьох громад України.

Ми чули від пані Галини те, що не все іноді швидко відбувається, але знову ж таки рух з боку громад прискорює, в принципі робить можливими якісь хороші речі. А можна такий покроковий дороговказ,  з чого починати?

ЛИТВИН: Я, напевно, не буду тут унікальною, якщо скажу, що починати треба з розуміння того, для чого нам транскордонна співпраця. Ми маємо якісь спільні проблеми, які ми хочемо вирішити, ми розуміємо що транскордонна співпраця дозволить нам залучити додатковий ресурс для вирішення проблем розвитку. Після того, як ми ідентифікуємо наші проблеми і наші потреби, то ми починаємо пошук того, хто нам у вирішенні цього питання може допомогти. Якщо у нас є проблема очисних споруд і стоків в прикордонні, ми шукаємо собі сусіда, який має таку саму проблему, і намагаємося починати перемовини з ним. Дуже важливо заручитися підтримкою професійних і компетентних інституцій, які працюють в регіонах, і власне, діяльність яких спрямована на сприяння чи підтримку налагодження транскордонної співпраці. Мушу зазначити, що наша інституція Єврорегіон "Карпати Україна", як і наші колеги Єврорегіон "Буг", наприклад на Волині, чи Єврорегіон "Прут" на Буковині, є такими інституціями, які професійно займаються питаннями транскордонного співробітництва, і можуть допомогти налагодити партнерство, знайти відповідного партнера. А далі - спільні ініціативи, планування  спільних ініціатив. І їх реалізація, в тому числі за допомогою залучення коштів Європейського Союзу. Мушу похвалитися наша інституція в рамках програми транскордонного співробітництва Польща-Білорусь-Україна є лідером на Західному регіоні щодо того, яким чином ми допомагаємо нашим громадам.  А це понад 20 громад українсько-польського прикордоння не лише на Львівщині, а й на Закарпатті, на Івано-Франківщині у частині залучення коштів Європейського Союзу. І це власне спільні дії для того, аби покращити життя мешканців прикордоння.

Під час підготовки програми були використані матеріали проєктів Ради Європи "Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні" та "Захист національних меншин, включаючи ромів та мови меншин в Україні"

Транскордонне співробітництво: нові можливості для громад